1. REGLEMENTAREA LIBEREI CIRCULAȚII A MĂRFURILOR

1.REGLEMENTAREA LIBEREI CIRCULAȚII A MĂRFURILOR

1.1. PERSPECTIVĂ ISTORICĂ

Obiectivele primelor directive de armonizare urmăreau, în esență, eliminarea barierelor și libera circulație a mărfurilor în cadrul pieței unice. Aceste obiective sunt completate, în prezent, de o politică cuprinzătoare destinată să garanteze că numai produsele sigure și conforme în toate privințele sunt introduse pe piață, astfel încât orice operator economic cinstit să poată beneficia de un mediu echitabil, promovând, în același timp, o protecție eficace a consumatorilor și a utilizatorilor profesionali din UE, precum și o piață unică competitivă a UE.

Politicile și tehnicile legislative au evoluat în decursul ultimilor 40 de ani de integrare europeană, în special în domeniul liberei circulații a mărfurilor, contribuind astfel la reușita pieței unice actuale.

Din punct de vedere istoric, evoluția legislației UE privind mărfurile a cunoscut patru faze principale:

— abordarea tradițională sau „vechea abordare”, caracterizată prin texte detaliate care cuprind toate cerințele tehnice și administrative necesare;
„noua abordare”, elaborată în 1985, care a limitat conținutul legislației la „cerințele esențiale”, detaliile tehnice fiind lăsate în seama standardelor europene armonizate. Această evoluție a condus, ulterior, la elaborarea unei politici europene de standardizare în sprijinul acestei legislații;
— dezvoltarea unor instrumente de evaluare a conformității, impusă de punerea în aplicare a diferitelor acte de armonizare ale Uniunii, indiferent dacă acestea țin de noua sau de vechea abordare;
— „noul cadru legislativ” (2) adoptat în iulie 2008, care se bazează pe noua abordare și completează cadrul legislativ
global cu toate elementele necesare pentru evaluarea conformității, acreditarea și supravegherea eficace a pieței, inclusiv pentru controlul produselor care provin din afara Uniunii.

1.1.1. „VECHEA ABORDARE”

1.1.1. „VECHEA ABORDARE”

Vechea abordare reflecta modul tradițional în care autoritățile naționale elaborau legislația tehnică, acordând atenție celor mai mici detalii – în general, din cauza unei lipse de încredere în rigurozitatea operatorilor economici în domenii cum ar fi sănătatea publică și siguranța. În anumite sectoare (cum ar fi metrologia legală), acest tip de abordare a determinat chiar anumite autorități publice să elibereze ele însele certificate de conformitate.

Unanimitatea necesară în domeniu până în 1986 a îngreunat semnificativ adoptarea acestui tip de legislație, iar recurgerea permanentă la această tehnică într-o serie de sectoare este deseori justificată prin motive care țin de politica publică (de exemplu, pentru legislația în domeniul produselor alimentare) sau prin tradiții și/sau acorduri internaționale care nu pot fi modificate unilateral (precum în cazul legislației în domeniul auto sau, din nou, în cazul legislației în domeniul produselor alimentare).

Prima tentativă de a ieși din această situație s-a concretizat prin adoptarea, la 28 martie 1983, a Directivei 83/189/CEE (3), care stabilea o procedură pentru schimbul de informații între statele membre și Comisie în scopul de a evita crearea unor noi obstacole tehnice în calea liberei circulații a mărfurilor, a căror eliminare prin procesul de
armonizare ar fi necesitat timp îndelungat.

În temeiul directivei respective, statele membre sunt obligate să notifice celorlalte state membre și Comisiei proiectele de reglementări tehnice naționale [în timp ce organismele naționale de standardizare (ONS) au obligația de a notifica proiectele de standarde naționale (4) Comisiei, organizațiilor europene de standardizare (OES) și celorlalte organisme naționale de standardizare]. În perioada de așteptare, reglementările tehnice în cauză nu pot fi adoptate, ceea ce oferă Comisiei și celorlalte state membre posibilitatea de a reacționa. În absența reacțiilor în decursul perioadei de așteptare inițiale de trei luni, proiectele de reglementări tehnice pot fi adoptate. În schimb, dacă sunt emise obiecții, se instituie o nouă perioadă de așteptare de trei luni.

Perioada de așteptare durează douăsprezece luni în cazul în care există o propunere a Uniunii de act de armonizare în domeniul în cauză. Cu toate acestea, perioada de așteptare nu se aplică dacă un stat membru este obligat să instituie urgent o reglementare tehnică în scopul de a proteja sănătatea publică sau siguranța, animalele sau plantele.

1.1.2. RECUNOAȘTERE RECIPROCĂ

1.1.2. RECUNOAȘTERE RECIPROCĂ

În afara inițiativelor legislative destinate să prevină noi obstacole și să promoveze libera circulație a mărfurilor, a fost
avută în vedere, de asemenea, aplicarea sistematică a principiului recunoașterii reciproce consacrat în dreptul UE.
Reglementările tehnice naționale intră sub incidența articolelor 34-36 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care interzic restricțiile cantitative sau măsurile cu efect echivalent. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, în special cauza 120/78 (cauza „Cassis de Dijon” (5)), furnizează elementele-cheie privind recunoașterea reciprocă. Efectul acestei jurisprudențe este următorul:

— Produsele fabricate sau comercializate legal într-un stat membru trebuie, în principiu, să poată circula liber pe întreg teritoriul Uniunii Europene dacă produsele respective respectă niveluri de protecție echivalente celor impuse de statul membru de destinație.

— În absența unei legislații de armonizare a Uniunii, statele membre sunt libere să legifereze pe teritoriul lor, sub rezerva respectării normelor din tratat cu privire la libera circulație a mărfurilor (articolele 34-36 din TFUE).

— Obstacolele în calea liberei circulații care rezultă din diferențele dintre legislațiile naționale nu pot fi acceptate decât dacă măsurile naționale:

— sunt indispensabile pentru a răspunde unor cerințe imperative (de exemplu, sănătatea, siguranța, protecția
consumatorilor, protecția mediului);
— servesc unui scop legitim care justifică încălcarea principiului liberei circulații a mărfurilor; și
— pot fi justificate în raport cu scopul legitim și sunt proporționale cu obiectivele.

Pentru a ajuta la punerea în aplicare a acestor principii, Parlamentul European și Consiliul au adoptat, în cadrul „pachetului bunuri” din 2008, Regulamentul (CE) nr. 764/2008 din 9 iulie 2008 de stabilire a unor proceduri de aplicare a anumitor norme tehnice naționale pentru produsele comercializate în mod legal în alt stat membru și de abrogare a Deciziei nr. 3052/95/CE (6).

Cu toate acestea, deși are o contribuție însemnată la libera circulație a mărfurilor în cadrul pieței unice, principiul recunoașterii reciproce nu poate soluționa toate problemele și, astfel cum se subliniază în raportul „Monti” (7), chiar și la ora actuală există loc pentru mai multă armonizare.

1.1.3. „NOUA ABORDARE” ȘI „ABORDAREA GLOBALĂ”

1.1.3. „NOUA ABORDARE” ȘI „ABORDAREA GLOBALĂ”

Cauza „Cassis de Dijon” este bine cunoscută nu numai pentru rolul important pe care l-a jucat în promovarea principiului recunoașterii reciproce, ci și pentru rolul său crucial în ceea ce privește modificarea abordării UE în materie de armonizare tehnică, sub trei aspecte fundamentale:

— afirmând că statele membre nu puteau justifica interdicția sau limitarea comercializării de produse provenind din alte state membre decât pe baza unei neconformități cu „cerințele esențiale”, Curtea a lansat un proces de reflecție cu
privire la conținutul viitoarei legislații de armonizare: dat fiind că nerespectarea cerințelor neesențiale nu ar putea justifica limitarea comercializării unui produs, nu mai este necesar ca astfel de cerințe neesențiale să figureze în textele de armonizare ale UE. Această constatare a deschis calea către noua abordare și către procesul de reflecție care decurge de aici cu privire la conținutul unei cerințe esențiale și la maniera de formulare a acesteia, astfel încât să
se poată demonstra respectarea conformității;

— afirmând acest principiu, Curtea nu doar a atribuit, în mod clar, autorităților naționale responsabilitatea de a demonstra neconformitatea produselor cu cerințele esențiale, ci, de asemenea, a ridicat problema mijloacelor adecvate de a demonstra respectarea conformității în mod proporțional;

— constatând că statele membre erau obligate să accepte produse provenite din alte state membre cu excepția cazurilor în care condițiile erau bine definite, Curtea a identificat un principiu juridic, dar nu a prezentat mijloacele pentru a instaura încrederea în produse, fapt care ar putea încuraja autoritățile să accepte produse pentru care nu pot oferi garanții. Astfel a rezultat necesitatea de a elabora o politică privind evaluarea conformității.

Tehnica legislativă adoptată în cadrul noii abordări și aprobată, la 7 mai 1985, de Consiliul de Miniștri în rezoluția sa
referitoare la o nouă abordare în materie de armonizare tehnică și de standardizare (8) a constituit urmarea legislativă logică a cauzei „Cassis de Dijon”. Această tehnică de reglementare a instituit următoarele principii:

— armonizarea legislativă ar trebui limitată la cerințele esențiale (de preferință în materie de performanță sau de funcționalitate) pe care trebuie să le respecte produsele introduse pe piața UE pentru a beneficia de libera circulație în cadrul UE;

— specificațiile tehnice pentru produsele care respectă cerințele esențiale stabilite în legislație trebuie enunțate în standarde armonizate care pot fi aplicate în paralel cu legislația;

— produsele fabricate în conformitate cu standardele armonizate beneficiază de o prezumție de conformitate cu cerințele esențiale corespunzătoare cuprinse în legislația aplicabilă și, în unele cazuri, producătorul poate beneficia de o procedură de evaluare a conformității simplificată (este vorba, în numeroase cazuri, despre declarația de conformitate a producătorului, acceptată acum cu mai multă ușurință de autoritățile publice ca urmare a faptului că există legislația privind răspunderea pentru produsele cu defect (9));

— aplicarea unor standarde armonizate sau a altor standarde rămâne un demers voluntar, iar producătorul are întotdeauna libertatea de a aplica alte specificații tehnice pentru a se conforma cerințelor (cu toate acestea, producă­torului îi revine sarcina de a demonstra că astfel de specificații tehnice răspund nevoilor cerințelor esențiale, cel mai adesea printr-un proces care implică o parte terță în calitate de organism de evaluare a conformității).

Funcționarea legislației de armonizare a Uniunii în temeiul noii abordări impune ca standardele armonizate să ofere un nivel de protecție garantat în ceea ce privește cerințele esențiale stabilite de legislație. Aceasta constituie una dintre principalele preocupări ale Comisiei în procesul său de elaborare a unei politici în favoarea unui proces și a unei infrastructuri de standardizare solide la scară europeană. Regulamentul (UE) nr. 1025/2012 privind standardizarea europeană (10) oferă Comisiei posibilitatea de a invita, după consultarea statelor membre, organizațiile europene de standardizare să elaboreze standarde armonizate și stabilește proceduri care permit evaluarea standardelor armonizate și contestarea acestora.

Întrucât noua abordare impune ca unele cerințe esențiale comune să devină obligatorii prin lege, o astfel de abordare nu este adecvată decât în cazurile în care este posibil să se facă o distincție între cerințele esențiale și specificațiile tehnice.

De asemenea, în măsura în care domeniul de aplicare al unor astfel de acte legislative este legat de risc, gama largă de produse acoperite trebuie să fie suficient de omogenă pentru ca cerințele esențiale comune să fie aplicabile. Categoria de produse sau pericolele trebuie, de asemenea, să se preteze la standardizare.

Principiile noii abordări au reprezentat bazele unei standardizări europene în sprijinul legislației de armonizare a Uniunii. În prezent, rolul standardelor armonizate și responsabilitățile organizațiilor europene de standardizare sunt definite în Regulamentul (UE) nr. 1025/2012, precum și în legislația relevantă de armonizare a Uniunii.

Principiul recurgerii la standarde în ceea ce privește reglementările tehnice a fost adoptat, de asemenea, de Organizația Mondială a Comerțului (OMC). În Acordul privind barierele tehnice în calea comerțului (BTC), aceasta încurajează utilizarea de standarde internaționale (11).

Negocierea primelor texte UE de armonizare ale Uniunii pe baza noii abordări a evidențiat imediat faptul că definirea unor cerințe esențiale și elaborarea unor standarde armonizate nu erau suficiente pentru a instaura nivelul de încredere necesar între statele membre și că era indispensabilă conceperea unei politici și a unor instrumente de evaluare a conformității adecvate și orizontale. Acest lucru s-a realizat în paralel cu adoptarea directivelor (12).

În consecință, Consiliul a adoptat, în 1989 și 1990, o rezoluție privind abordarea globală, precum și Decizia 90/683/CEE (actualizată și înlocuită de Decizia 93/465/CEE) (13) care stabilea orientările generale și procedurile detaliate în materie de evaluare a conformității. În prezent, aceste acte au fost abrogate și înlocuite de Decizia nr. 768/2008/CE din 9 iulie 2008 privind un cadru comun pentru comercializarea produselor (14).

Aceste instrumente politice s-au axat, în principal, pe elaborarea unor instrumente comune de evaluare a conformității cu aplicare generală (atât în domeniile reglementate, cât și în cele nereglementate).

Politica privind standardizarea produselor a fost elaborată inițial pentru a garanta că standardele stabilesc specificații tehnice cu care putea fi demonstrată conformitatea. Cu toate acestea, la cererea Comisiei, CEN și CENELEC au adoptat seria de standarde EN 45000 care viza definirea competenței părților terțe care intervin în evaluarea conformității. De atunci, această serie a devenit seria armonizată de standarde EN ISO/IEC 17000. În temeiul directivelor de tip „noua abordare”, a fost instituit un mecanism prin care autoritățile naționale notificau părțile terțe pe care le-au desemnat să realizeze evaluări ale conformității utilizând standardele respective.

Pe baza documentelor ISO/IEC, Consiliul a elaborat, în deciziile sale, proceduri de evaluare a conformității consolidate și a stabilit normele pentru selectarea și utilizarea acestora în directive (module). Aceste module sunt definite astfel încât să faciliteze selectarea lor dintr-o gamă de proceduri, de la cele mai ușoare („control intern al fabricației”) pentru produse simple sau produse care nu prezintă neapărat riscuri grave, la cele mai complete (asigurare completă a calității cu examinare UE a proiectului) în cazul unor riscuri mai grave sau al unor produse/tehnologii mai complexe. Pentru a face față proceselor moderne de fabricație, modulele prevăd atât procese de evaluare a conformității produselor, cât și procese de evaluare a controlului calității, lăsând legiuitorul să decidă cu privire la procesele cele mai adecvate pentru fiecare sector, în măsura în care, de exemplu, nu este neapărat eficace să se prevadă o certificare individuală pentru fiecare produs fabricat în masă. Pentru a consolida transparența și eficacitatea modulelor și la cererea Comisiei, seria de standarde ISO 9001 privind asigurarea calității a fost armonizată la nivel european și integrată în module. Astfel, operatorii economici care recurg la aceste instrumente în politicile de control al calității pe care le pun în aplicare în mod voluntar cu scopul de a-și ameliora imaginea pe piață în materie de calitate pot beneficia de utilizarea acelorași instrumente în sectoarele reglementate.

Toate aceste inițiative diferite au vizat în mod direct consolidarea evaluării conformității produselor anterior comercializării lor. În paralel cu aceste inițiative, Comisia, în strânsă colaborare cu statele membre și cu organismele naționale de acreditare, a instituit în domeniul acreditării o cooperare la scară europeană pentru a constitui un ultim nivel de control și pentru a consolida credibilitatea părților terțe implicate în evaluarea conformității produselor și în asigurarea calității. Deși această măsură a rămas o inițiativă mai mult politică decât legislativă, ea s-a dovedit eficientă, creând prima infrastructură europeană în materie și permițând actorilor europeni să dețină, în acest domeniu, rolul cel mai important la nivel internațional.

Aceste evoluții au condus la adoptarea a aproximativ 27 de directive inspirate din elementele noii abordări. Deși numărul acestora este net inferior celui al directivelor tradiționale adoptate în domeniul produselor industriale (aproximativ 700), domeniul lor vast de aplicare, axat pe riscuri, a permis unor întregi sectoare industriale să beneficieze de principiul liberei circulații prin intermediul acestei tehnici legislative.

 

1.2. „NOUL CADRU LEGISLATIV”

1.2.1. CONCEPTUL

1.2.1. CONCEPTUL

Spre sfârșitul anilor 1990, Comisia a inițiat un proces de reflecție cu privire la punerea în aplicare eficace a noii abordări. În 2002, a fost lansat un vast proces de consultare și, la 7 mai 2003, Comisia a adoptat o comunicare adresată Consiliului și Parlamentului European care propunea o eventuală revizuire a anumitor elemente din noua abordare. La rândul ei, aceasta a condus la Rezoluția Consiliului din 10 noiembrie 2003 privind Comunicarea Comisiei Europene intitulată „Ameliorarea punerii în aplicare a directivelor de tip” noua abordare„” (15).

Consensul cu privire la necesitatea unei actualizări și revizuiri a fost clar și incontestabil. Principalele elemente care trebuiau examinate au fost, de asemenea, clare: coerența și omogenitatea globale, procesul de notificare, acreditarea, procedurile (modulele) de evaluare a conformității, marcajul CE și supravegherea pieței (inclusiv revizuirea procedurilor privind clauza de salvgardare).

Un regulament și o decizie care făceau parte din „pachetul Ayral cu privire la mărfuri” (16) au fost adoptate la 9 iulie
2008 de Parlamentul European și de Consiliu (17).

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 și Decizia nr. 768/2008/CE au reunit, în noul cadru legislativ (NCL), toate elementele necesare funcționării eficace a unui cadru de reglementare cuprinzător cu scopul de a se garanta, pe de o parte, siguranța produselor industriale și a conformității acestora cu cerințele adoptate pentru a proteja diferitele interese publice și, pe de altă parte, funcționarea corectă a pieței unice.

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 a instituit temeiul juridic pentru acreditarea și supravegherea pieței și a consolidat semnificația marcajului CE, completând astfel lacunele existente. Decizia nr. 768/2008/CE a actualizat, a armonizat și a consolidat diversele instrumente tehnice la care recurgea deja legislația existentă de armonizare a Uniunii (și nu doar directivelor de tip „noua abordare”): definițiile, criteriile pentru desemnarea și notificarea organismelor de evaluare a conformității, normele care reglementează procesul de notificare, procedurile (modulele) de evaluare a conformității și normele care reglementează utilizarea acestora, mecanismele de salvgardare, responsabilitățile operatorilor economici și cerințele în materie de trasabilitate.

NCL ține cont de existența tuturor operatorilor economici din lanțul de aprovizionare – producători, reprezentanți autorizați, distribuitori și importatori – și de rolul fiecăruia dintre ei în raport cu produsul respectiv. De acum înainte, importatorul are obligații clare în ceea ce privește conformitatea produselor și, atunci când un distribuitor sau un importator modifică un produs sau îl comercializează sub numele propriu, acesta devine echivalentul producătorului și, în această calitate, își asumă responsabilitățile producătorului cu privire la produs.

De asemenea, NCL recunoaște diferitele fațete ale responsabilităților asumate de autoritățile naționale: autoritățile de reglementare, autoritățile de notificare, autoritățile responsabile cu supravegherea organismului național de acreditare, autoritățile responsabile cu supravegherea pieței, autoritățile responsabile de controlul produselor care provin din țări terțe etc., subliniind faptul că responsabilitățile depind de activitățile desfășurate.

NCL a modificat orientarea legislației UE privind accesul pe piață. Anterior, limbajul adoptat în legislația de armonizare a Uniunii era concentrat mai mult pe noțiunea de „introducere pe piață”, acesta fiind limbajul utilizat în mod tradițional în cadrul liberei circulații a mărfurilor, care vizează în principal prima punere la dispoziție a unui produs pe piața UE.

Recunoscând existența unei piețe interne unice, NCL pune accentul pe punerea la dispoziție a unui produs, acordând astfel o importanță mai mare etapelor care urmează primei puneri la dispoziție a unui produs. Această orientare corespunde, de asemenea, logicii pe care se bazează instituirea unor dispoziții ale UE cu privire la supravegherea pieței.

Introducerea conceptului de punere la dispoziție permite identificarea, cu mai multă ușurință, a producătorului în cazul neconformității unui produs. Este important de observat faptul că evaluarea conformității se realizează prin prisma cerințelor legale aplicabile în momentul primei puneri la dispoziție.

Principala modificare adusă de NCL mediului legislativ al UE a constat în introducerea unei politici cuprinzătoare în
materie de supraveghere a pieței. Această evoluție a modificat semnificativ echilibrul dispozițiilor legislative ale UE: dacă anterior acestea vizau, în principal, stabilirea unor cerințe cu privire la un produs care să fie respectate în momentul introducerii produsului pe piață, în prezent acestea acordă o importanță egală asigurării respectării cerințelor pe parcursul întregului ciclu de viață al produselor.

1.2.2. CARACTERUL JURIDIC AL ACTELOR DIN NOUL CADRUL LEGISLATIV ȘI LEGĂTURA ACESTORA CU ALTE ACTE LEGISLATIVE ALE UE

1.2.2. CARACTERUL JURIDIC AL ACTELOR DIN NOUL CADRUL LEGISLATIV ȘI LEGĂTURA ACESTORA CU ALTE ACTE LEGISLATIVE ALE UE

1.2.2.1. Regulamentul (CE) nr. 765/2008

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 impune obligații clare statelor membre fără a fi necesar ca acestea să transpună dispozițiile sale (chiar dacă multe dintre state ar putea fi nevoite să ia măsuri la nivel național pentru a-și adapta cadrul juridic). Dispozițiile regulamentului sunt direct aplicabile statelor membre, tuturor operatorilor economici implicați (producători, distribuitori, importatori), precum și organismelor de evaluare a conformității și organismelor de acreditare. De acum înainte, operatorii economici nu au numai obligații, ci și drepturi directe, a căror respectare o pot revendica în fața instanțelor naționale în caz de încălcare a dispozițiilor regulamentului atât de către autoritățile naționale, cât și de către alți operatori economici.

În prezența altor acte legislative ale UE, regulamentul se aplică cu prioritate: a) în temeiul faptului că este aplicabil în
mod direct, în sensul că autoritățile naționale și operatorii economici sunt obligați să aplice ca atare dispozițiile regulamentului (majoritatea celorlalte acte legislative fiind cuprinse în directive) și b) în temeiul principiului lex specialis, conform căruia atunci când un domeniu este reglementat de două norme distincte, trebuie să se aplice, în primul rând, norma cea mai specifică.

În absența unei legislații mai specifice referitoare la domeniile care fac obiectul dispozițiilor acestuia, Regulamentul (CE) nr. 765/2008 se va aplica în același timp cu legislația existentă și în completarea acesteia. Atunci când legislația existentă cuprinde dispoziții asemănătoare celor din regulament, va fi necesară examinarea individuală a dispozițiilor corespunzătoare pentru a determina care dintre dispoziții are un caracter mai specific.

În termeni generali, relativ puține texte legislative ale UE conțin dispoziții referitoare la acreditare, astfel încât se poate afirma că Regulamentul (CE) nr. 765/2008 are aplicare generală în domeniu. În ceea ce privește supravegherea pieței (inclusiv controlul produselor care provin din țări terțe), situația este mai complexă în măsura în care anumite acte egislative de armonizare ale Uniunii cuprind diverse dispoziții referitoare la domeniile care intră sub incidența regulamentului (de exemplu, legislația privind produsele farmaceutice și dispozitivele medicale, care prevede o procedură specifică în materie de informații).

1.2.2.2. Decizia nr. 768/2008/CE

Decizia nr. 768/2008/CE este o așa-numită decizie sui generis, însemnând că aceasta nu se adresează unor destinatari anume și, prin urmare, nu este aplicabilă în mod direct sau indirect. Aceasta constituie un angajament politic din partea celor trei instituții ale UE care sunt Parlamentul European, Consiliul și Comisia.

În consecință, pentru ca dispozițiile deciziei să fie aplicabile în dreptul Uniunii, trebuie să se facă referire la acestea
expressis verbis (în mod expres) în viitoarea legislație sau să fie integrate în respectiva legislație.

Cele trei instituții s-au angajat, într-adevăr, să adere și să recurgă, cât mai sistematic posibil, la dispozițiile deciziei
menționate atunci când elaborează orice fel de act legislativ referitor la produse. Prin urmare, viitoarele propuneri în
materie trebuie examinate având în vedere decizia respectivă, iar orice propunere care se îndepărtează de conținutul
acesteia trebuie justificată corespunzător.

1.2.3. UN SISTEM INTEGRAT

1.2.3. UN SISTEM INTEGRAT

Evoluția tehnicilor legislative ale UE în acest domeniu a fost progresivă, examinarea diferitor aspecte realizându-se succesiv, iar uneori în paralel, pentru a se ajunge, în final, la adoptarea noului cadru legislativ: cerințe esențiale sau alte cerințe legale, standardizarea produselor, standarde și norme referitoare la competența organismelor de evaluare a conformității și la acreditare, standarde privind controlul calității, proceduri de evaluare a conformității, marcajul CE, politica în materie de acreditare și, recent, politica privind supravegherea pieței, inclusiv controlul produselor provenind din țări terțe.

Noul cadru legislativ constituie, în prezent, un sistem complet care reunește diferitele elemente care trebuie să fie examinate, în cadrul legislației cu privire la siguranța produselor, printr-un instrument legislativ coerent și cuprinzător care să poată fi utilizat în toate sectoarele industriei și chiar dincolo de acestea (politicile care au legătură cu mediul și cu sănătatea se sprijină, de asemenea, pe unele dintre aceste elemente), de fiecare dată când se impune recurgerea la legislația UE.

În acest sistem, legislația trebuie să stabilească nivelurile obiectivelor de protecție publică pentru produsele în cauză, precum și caracteristicile fundamentale în materie de siguranță. De asemenea, trebuie să definească obligațiile și cerințele pentru operatorii economici, să stabilească – dacă este cazul – nivelul de competență al organismelor terțe de evaluare a conformității responsabile cu evaluarea produselor sau a sistemelor de control al calității și să stabilească mecanismele de control pentru organismele respective (notificare și acreditare). Legislația mai trebuie să definească procesele adecvate de evaluare a conformității care trebuie aplicate (și anume modulele, care cuprind, de asemenea, declarația de conformitate a producătorului) și, în fine, trebuie să stabilească mecanismele adecvate (interne și externe) de supraveghere a pieței pentru a garanta funcționarea eficace și nestingherită a instrumentului legislativ în integralitatea sa.

Toate aceste elemente diferite sunt legate între ele, funcționează împreună și sunt complementare, formând un lanț al calității la nivelul UE (18). Calitatea produsului depinde de calitatea fabricației, care, în numeroase cazuri, este influențată de calitatea testelor realizate de organismele interne sau externe, care depinde de calitatea proceselor de evaluare a conformității, care depinde de calitatea organismelor care, la rândul său, depinde de calitatea controalelor acestora din urmă, care este tributară calității notificării sau acreditării; întregul sistem depinde de calitatea supravegherii pieței și a controalelor aplicate produselor care provin din țări terțe.
Toate aceste elemente ar trebui să fie vizate integral, într-un mod sau altul, de orice act legislativ al UE care are legătură cu siguranța produselor. Dacă o singură verigă este absentă sau nu funcționează bine, forța și eficacitatea întregului „lanț al calității” pot fi compromise.

1.3. DIRECTIVA PRIVIND SIGURANȚA GENERALĂ A PRODUSELOR

Directiva 2001/95/CE (19) privind siguranța generală a produselor (DSGP) are scopul de a garanta, în întreaga UE, un nivel ridicat de siguranță pentru bunurile de consum care nu intră sub incidența unei legislații UE de armonizare sectorială. DSGP completează, de asemenea, în anumite privințe, dispozițiile legislației sectoriale. Principala dispoziție a DSGP se referă la obligația producătorilor de a introduce pe piață numai produse sigure (20). DSGP prevede, de asemenea, o serie de dispoziții privind supravegherea pieței, având drept scop garantarea unui nivel ridicat al protecției sănătății și siguranței consumatorilor.

DSGP a instituit sistemul de alertă rapidă care este utilizat în cazul produselor nealimentare periculoase (RAPEX, sistem de alertă rapidă) între statele membre și Comisie. Sistemul de alertă rapidă permite autorităților implicate să fie informate rapid cu privire la existența unor produse periculoase. În anumite condiții, se poate face schimb de notificări prin sistemul de alertă rapidă și cu țări terțe. În cazul unor produse cu riscuri grave pentru sănătatea și siguranța consumatorilor din mai multe state membre, DSGP prevede posibilitatea luării de către Comisie a unor decizii temporare cu privire la unele măsuri adoptate la nivelul întregii Uniuni, denumite „măsuri de urgență”. În anumite condiții, Comisia poate adopta o decizie oficială (valabilă un an, dar cu posibilitatea de reînnoire pentru aceeași perioadă) care să le impună statelor membre să limiteze sau să interzică comercializarea unui produs care prezintă un risc grav pentru sănătatea și siguranța consumatorilor. Sistemul de alertă rapidă a fost ulterior extins prin Regulamentul (CE) nr. 765/2008, astfel încât să se aplice tuturor produselor industriale armonizate indiferent de utilizatorul final (adică și produselor profesionale), precum și produselor care prezintă riscuri pentru alte interese protejate decât sănătatea și siguranța, de exemplu, riscuri pentru mediu.

1.4. LEGISLAȚIA PRIVIND RĂSPUNDEREA PENTRU PRODUSELE CU DEFECT

Conceptul de producător, în conformitate cu legislația de armonizare a Uniunii și astfel cum este prezentat în noul cadru legislativ, diferă de conceptul menționat de Directiva 85/374/CEE privind răspunderea pentru produsele de consum cu defect (21). În cazul acesteia din urmă, conceptul de „producător” (22) acoperă un număr mai mare de persoane și persoane diferite față de conceptul de „producător” menționat de noul cadru legislativ.
Se poate iniția o acțiune pe plan juridic sau administrativ împotriva oricărei persoane din lanțul de furnizare sau de distribuție care poate fi considerată responsabilă pentru un produs neconform. Este cazul în special atunci când producătorul este stabilit în afara Uniunii. Directiva privind răspunderea pentru produsele cu defect acoperă întregul domeniu al bunurilor mobile (23) și energia electrică, precum și materiile prime și părțile componente ale produselor finite. Serviciile ca atare sunt excluse, în prezent, din domeniul de aplicare. În al doilea rând, directiva se aplică numai produselor care prezintă defecte, și anume produselor care nu oferă siguranța la care, în mod legitim, se poate aștepta cineva. Faptul că un produs este impropriu pentru destinația sa nu este suficient. Directiva se aplică numai dacă un produs prezintă un defect în ceea ce privește siguranța. Faptul că ulterior se fabrică un produs mai bun nu înseamnă că modelele mai vechi sunt defectuoase.

Răspunderea, și anume obligația de a plăti pentru daune, îi revine producătorului, care este fie producătorul unui produs finit sau al unei părți componente a unui produs finit, fie producătorul unei materii prime sau orice persoană care se prezintă ca producător (de exemplu, aplicându-și marca). Importatorii care introduc pe piața Uniunii produse provenind din țări terțe sunt toți considerați producători, în temeiul directivei privind răspunderea pentru produsele cu defect. Dacă producătorul nu poate fi identificat, fiecare furnizor al produsului va fi considerat răspunzător, în cazul în care acesta nu indică victimei, într-un termen rezonabil, identitatea producătorului sau a celui care i-a furnizat produsul. Dacă mai multe persoane sunt răspunzătoare pentru același prejudiciu, răspunderea acestora este solidară. Producătorul este obligat să repare prejudiciile cauzate de produsul cu defect persoanelor (deces, leziuni corporale) și proprietății private (bunuri pentru folosire privată). Cu toate acestea, directiva nu vizează prejudiciile mai mici de 500 EUR (24) per incident cauzate bunurilor. Dreptul național poate reglementa repararea unor prejudicii nemateriale cum ar fi durerea și suferința). Directiva nu are ca obiect distrugerea produsului defectuos propriu-zis, astfel încât din directiva privind răspunderea pentru produsele cu defect nu decurge nicio obligație de compensare a unei astfel de pierderi. Aceasta nu aduce atingere dispozițiilor din dreptul național.

Directiva privind răspunderea pentru produsele cu defect permite statelor membre să stabilească, pentru incidente în serie, un plafon financiar fixat la o sumă minimă de 70 de milioane EUR (25). Cu toate acestea, majoritatea statelor membre nu au utilizat această posibilitate.

Producătorul nu este răspunzător, în mod automat, pentru prejudiciile cauzate de un produs. Victima, indiferent dacă este cumpărătorul sau utilizatorul produsului cu defect, trebuie să-și revendice drepturile pentru a obține compensația. Victimele nu vor fi despăgubite decât dacă dovedesc că au suferit prejudiciul respectiv, că produsul a fost defect și că produsul respectiv a cauzat prejudiciul. Dacă victima contribuie la cauzarea prejudiciului, răspunderea producătorului poate fi redusă sau chiar eliminată. Cu toate acestea, victimele nu sunt obligate să demonstreze că producătorul a dat dovadă de neglijență, întrucât directiva privind răspunderea pentru produsele cu defect se bazează pe principiul răspunderii fără culpă. Astfel, producătorul nu va fi exonerat de răspunderea sa chiar dacă demonstrează că nu a dat dovadă de neglijență, că acțiunea sau omisiunea unui terț a contribuit la prejudiciul cauzat, că a respectat normele în vigoare sau că produsul său a fost testat. Producătorul nu va trebui să plătească despăgubiri dacă dovedește că:

— nu a introdus produsul pe piață (de exemplu, în cazul în care produsul a fost furat);
— produsul nu era defect în momentul introducerii pe piață (prin urmare, dovedește că defectul a fost cauzat ulterior);
— produsul nu a fost fabricat pentru vânzare sau distribuire în scop economic;
— defectul se datorează conformității produsului cu reglementări obligatorii impuse de autoritățile publice (care exclud standardele naționale, europene și internaționale) (26);
— stadiul cunoștințelor științifice și tehnice în momentul introducerii produsului pe piață nu a permis detectarea
prezenței defectului (riscurile de dezvoltare ca mijloc de apărare) (27); sau
— atunci când producătorul intervine în calitate de subcontractant, defectul este imputabil fie proiectării produsului finit, fie instrucțiunilor eronate primite de la producătorul produsului finit.

La zece ani după introducerea pe piață a produsului, producătorul încetează să mai fie răspunzător, cu excepția cazului în care există acțiuni în justiție pendinte. În plus, victima trebuie să introducă o acțiune în justiție în termen de trei ani de la prejudiciu, dacă se cunosc defectul și identitatea producătorului. Nu se poate accepta nicio exonerare de răspundere în ceea ce privește victima.

Directiva privind răspunderea pentru produsele cu defect nu impune ca statele membre să abroge un alt act legislativ
privind răspunderea. În această privință, regimul directivei vine să completeze normele naționale existente în materie de răspundere. Victimei îi revine sarcina de a alege temeiul juridic pe care să își bazeze acțiunea.

1.5. DOMENIUL DE APLICARE A GHIDULUI

Prezentul ghid acoperă produsele nealimentare și neagricole desemnate ca produse industriale sau ca produse destinate consumului sau unei utilizări profesionale. Pe tot parcursul documentului, legislația în domeniu care se referă la astfel de produse va fi evocată ca legislație de armonizare a Uniunii, ca legislație de armonizare sectorială a Uniunii sau ca acte de armonizare ale Uniunii.

Noul cadru legislativ constă într-un corpus de documente juridice. În special, Decizia nr. 768/2008/CE prevede elemente, puse în aplicare parțial sau integral în legislația UE de armonizare a Uniunii privind produsele, care răspund diferitor considerente de interes public. Prezentul ghid furnizează o orientare cu privire la punerea în aplicare a dispozi­țiilor și a conceptelor stabilite în noul cadru legislativ (28). În cazul în care apar divergențe sau dispoziții specifice unui produs, prezentul ghid trimite la ghiduri sectoriale, disponibile pentru majoritatea actelor legislative sectoriale de armonizare ale Uniunii.

Prezentul ghid are obiectivul ambițios de a explica în detaliu diferitele elemente ale noului cadru legislativ și de a contribui la o mai bună înțelegere globală a sistemului, astfel încât să garanteze o punere în aplicare a legislației care să fie corectă și, prin urmare, eficace pentru protecția intereselor publice precum sănătatea și siguranța, consumatorii, mediul și siguranța publică, și care să favorizeze buna funcționare a pieței interne pentru operatorii economici. De asemenea, ghidul promovează realizarea obiectivelor politicii privind o mai bună reglementare a Comisiei, contribuind la elaborarea unei legislații mai cuprinzătoare, mai coerente și mai proporționale.

Fiecare dintre capitolele care urmează trebuie citit în lumina explicațiilor furnizate mai sus, cu alte cuvinte în funcție de contextul general și împreună cu celelalte capitole, deoarece acestea sunt legate între ele și nu trebuie să fie luate izolat.

Prezentul ghid se referă, în principal, la legislația Uniunii cu privire la:
— restricțiile de utilizare a anumitor substanțe periculoase în echipamentele electrice și electronice (Directiva 2011/65/UE);
— aparatele consumatoare de combustibili gazoși (Directiva 2009/142/CE);
— cerințele în materie de proiectare ecologică aplicabile produselor cu impact energetic (Directiva 2009/125/CE);
— recipientele simple sub presiune (Directiva 2009/105/CE și Directiva 2014/29/UE);
— siguranța jucăriilor (Directiva 2009/48/CE);
— echipamentele electrice destinate utilizării în cadrul unor anumite limite de tensiune (Directiva 2006/95/CE și Directiva 2014/35/UE);
— echipamentele tehnice (Directiva 2006/42/CE);
— compatibilitatea electromagnetică (Directiva 2004/108/CE și Directiva 2014/30/UE);
— mijloacele de măsurare (Directiva 2004/22/CE și Directiva 2014/32/UE);
— aparatele de cântărit cu funcționare neautomată (Directiva 2009/23/CE și Directiva 2014/31/UE);
— instalațiile pe cablu care transportă persoane (Directiva 2000/9/CE);
— echipamentele radio și echipamentele terminale de telecomunicații (Directiva 1999/5/CE și Directiva
2014/53/UE);
— dispozitivele medicale active implantabile (Directiva 90/385/CEE);
— dispozitivele medicale (Directiva 93/42/CEE);
— dispozitivele medicale pentru diagnostic in vitro (Directiva 98/79/CE);
— echipamentele sub presiune (Directiva 97/23/CE și Directiva 2014/68/UE);
— echipamentele sub presiune transportabile (Directiva 2010/35/UE);
— generatoarele de aerosoli (Directiva 75/324/CEE, cu modificările ulterioare);
— ascensoarele (Directiva 95/16/CE și Directiva 2014/33/UE);
— ambarcațiunile de agrement (Directiva 94/25/CE și Directiva 2013/53/UE);
— echipamentele și sistemele de protecție destinate utilizării în atmosfere potențial explozive (Directiva 94/9/CE și Directiva 2014/34/UE);
— explozivii de uz civil (Directiva 93/15/CEE și Directiva 2014/28/UE);
— articolele pirotehnice (Directiva 2013/29/UE);
— etichetarea pneurilor [Regulamentul (CE) nr. 1222/2009];
— echipamentul individual de protecție (Directiva 89/686/CEE);
— echipamentele marine (Directiva 96/98/CE și Directiva 2014/90/UE);
— zgomotul emis de echipamentele utilizate în exterior (Directiva 2000/14/CE);
— emisiile de la echipamentele mobile fără destinație rutieră (Directiva 97/68/CE, cu modificările ulterioare);
— etichetarea consumului de energie (Directiva 2010/30/UE).

Cu toate acestea, elementele care figurează în prezentul ghid ar putea fi relevante pentru alte acte legislative de
armonizare ale Uniunii al căror domeniu de aplicare depășește produsele industriale. Acest lucru este valabil în special pentru diferitele definiții cuprinse în ghid, precum și pentru capitolele care se referă la standardizare, evaluarea conformității, acreditare și supravegherea pieței. Deși nu este nici corect, nici de dorit să se întocmească o listă exhaustivă a actelor legislative relevante, o listă mai cuprinzătoare a actelor legislative în cauză este furnizată în anexa I.

Prezentul ghid nu își propune să vizeze:
— Directiva privind siguranța generală a produselor (29). Serviciile Comisiei au elaborat documente de orientare specifice cu privire la aplicarea practică a DSGP (30);
— legislația Uniunii privind vehiculele cu motor, produsele pentru construcții, REACH și substanțele chimice.

NOTE:

(2) Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 iulie 2008 de stabilire a cerințelor de acreditare și de supraveghere a pieței în ceea ce privește comercializarea produselor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 339/93 și Decizia 768/2008/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 9 iulie 2008 privind un cadru comun pentru comercializarea produselor și de abrogare a Deciziei 93/465/CEE a Consiliului.
(3) În prezent înlocuită prin Directiva (UE) 2015/1535 a Parlamentului European și a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale (JO L 241, 17.9.2015, p. 1).
(4) Începând de la 1.1.2013 și în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1025/2012, fiecare organism de standardizare național are obligația de a pune la dispoziția publicului programul său de lucru și de a notifica existența acestuia celorlalte organisme naționale de standardizare, organizației europene de standardizare și Comisiei.

(5) Hotărârea Curții de Justiție din 20 februarie 1979 – Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. Cauza 120/78. Rapoartele Curții Europene 1979, pagina 649.
(6) JO L 218, 13.8.2008, p. 21.
(7) http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/docs/monti_report_final_10_05_2010_ro.pdf.

(8) JO C 136, 4.6.1985, p. 1.
(9) Pentru mai multe detalii cu privire la legislația privind răspunderea pentru produsele cu defect, a se vedea secțiunea 1.4.
(10) JO L 316, 14.11.2012, p. 12.
(11) Articolul 2.4 din Acordul BTC al OMC.
(12) Inițial, legislația adoptată conform tehnicii de tip „noua abordare” a fost, în esență, sub formă de directive.

(13) Decizia 93/465/CEE a Consiliului din 22 iulie 1993 privind modulele diverselor faze ale procedurilor de evaluare a conformității și normele de aplicare și utilizare a mărcii de conformitate CE, care sunt propuse spre a fi utilizate în cadrul directivelor de armonizare tehnică (JO L 220, 30.8.1993, p. 23).
(14) JO L 218, 13.8.2008, p. 82.
(15) JO C 282, 25.11.2003, p. 3.

(16) Astfel denumit de Parlamentul European în memoria lui Michel Ayral, directorul din cadrul Direcției Generale Întreprinderi și Industrie responsabil cu elaborarea pachetului.
(17) JO L 218, 18.8.2008.

(18) Cuvântul „calitate” este utilizat pentru a desemna nivelul de siguranță și alte obiective de politică publică care sunt vizate de legislația de armonizare a Uniunii. A nu se confunda cu înțelesul cuvântului „calitate” în context comercial, care permite diferențierea între diferitele niveluri de calitate a produselor.

(19) JO L 11, 15.1.2002, p. 4.
(20) Orientări specifice privind aplicarea practică a DSGP sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/consumers/safety/prod_legis/index_en.htm.
(21) JO L 210, 7.8.1985, p. 29.
(22) A se vedea articolul 3 din Directiva 85/374/CEE.
(23) Pentru comparație, o legislație de armonizare a Uniunii se poate aplica „bunurilor mobile” cum ar fi echipamentele electronice, echipamentele de protecție individuală etc. sau „bunurilor imobile” (de exemplu, un ascensor după integrarea într-un bun imobil).

(24) Echivalența în moneda națională se calculează la cursul de schimb din data de 25 iulie 1985.
(25) Echivalența în moneda națională se calculează la cursul de schimb din data de 25 iulie 1985.
(26) În consecință, deși standardele armonizate oferă o prezumție de conformitate, ele nu scutesc de răspundere, dar pot reduce probabilitatea producerii de daune. În ceea ce privește utilizarea de standarde armonizate și prezumția de conformitate, a se vedea punctul 4.1.2.
(27) Conform Curții de Justiție (cauza C-300/95), acest lucru trimite la un stadiu obiectiv al cunoștințelor, în ceea ce privește nu numai standardele de siguranță în vigoare într-un sector specific, ci și orice standard avansat despre care se presupune că producătorul era informat și că era accesibil acestuia. Principiul răspunderii pentru riscuri de dezvoltare nu se aplică decât în două state membre.

(28) Decizia nr. 768/2008/CE și Regulamentul (CE) nr. 765/2008.

(29) Cu toate acestea, există trimiteri la DSGP în legătură cu situații specifice cum ar fi produsele de ocazie.
(30) http://ec.europa.eu/consumers/safety/prod_legis/index_en.htm.

Sursa: „Ghidul albastru” din 2016 referitor la punerea în aplicare a normelor UE privind produsele (http://ec.europa.eu)