1. REGLEMENTAREA LIBEREI CIRCULATII A MĂRFURILOR

/în ,

1.REGLEMENTAREA LIBEREI CIRCULATII A MĂRFURILOR

1.1. PERSPECTIVĂ ISTORICĂ

Obiectivele primelor directive de armonizare urmareau, in esenta, eliminarea barierelor si libera circulatie a marfurilor in cadrul pietei unice. Aceste obiective sunt completate, in prezent, de o politica cuprinzatoare destinata sa garanteze ca numai produsele sigure si conforme in toate privintele sunt introduse pe piata, astfel incat orice operator economic cinstit sa poata beneficia de un mediu echitabil, promovand, in acelasi timp, o protectie eficace a consumatorilor si a utilizatorilor profesionali din UE, precum si o piata unica competitiva a UE.

Politicile si tehnicile legislative au evoluat in decursul ultimilor 40 de ani de integrare europeana, in special in domeniul liberei circulatii a marfurilor, contribuind astfel la reusita pietei unice actuale.

Din punct de vedere istoric, evolutia legislatiei UE privind marfurile a cunoscut patru faze principale:

— abordarea traditionala sau „vechea abordare”, caracterizata prin texte detaliate care cuprind toate cerintele tehnice si administrative necesare;
— „noua abordare”, elaborata in 1985, care a limitat continutul legislatiei la „cerintele esentiale”, detaliile tehnice fiind lasate in seama standardelor europene armonizate. Aceasta evolutie a condus, ulterior, la elaborarea unei politici europene de standardizare in sprijinul acestei legislatii;
— dezvoltarea unor instrumente de evaluare a conformitatii, impusa de punerea in aplicare a diferitelor acte de armonizare ale Uniunii, indiferent daca acestea tin de noua sau de vechea abordare;
— „noul cadru legislativ” (2) adoptat in iulie 2008, care se bazeaza pe noua abordare si completeaza cadrul legislativ
global cu toate elementele necesare pentru evaluarea conformitatii, acreditarea si supravegherea eficace a pietei, inclusiv pentru controlul produselor care provin din afara Uniunii.

1.1.1. „VECHEA ABORDARE”

Vechea abordare reflecta modul traditional in care autoritatile nationale elaborau legislatia tehnica, acordand atentie celor mai mici detalii – in general, din cauza unei lipse de incredere in rigurozitatea operatorilor economici in domenii cum ar fi sanatatea publica si siguranta. In anumite sectoare (cum ar fi metrologia legala), acest tip de abordare a determinat chiar anumite autoritati publice sa elibereze ele insele certificate de conformitate.

Unanimitatea necesara in domeniu pana in 1986 a ingreunat semnificativ adoptarea acestui tip de legislatie, iar recurgerea permanenta la aceasta tehnica intr-o serie de sectoare este deseori justificata prin motive care tin de politica publica (de exemplu, pentru legislatia in domeniul produselor alimentare) sau prin traditii si/sau acorduri internationale care nu pot fi modificate unilateral (precum in cazul legislatiei in domeniul auto sau, din nou, in cazul legislatiei in domeniul produselor alimentare).

Prima tentativa de a iesi din aceasta situatie s-a concretizat prin adoptarea, la 28 martie 1983, a Directivei 83/189/CEE (3), care stabilea o procedura pentru schimbul de informatii intre statele membre si Comisie in scopul de a evita crearea unor noi obstacole tehnice in calea liberei circulatii a marfurilor, a caror eliminare prin procesul de
armonizare ar fi necesitat timp indelungat.

In temeiul directivei respective, statele membre sunt obligate sa notifice celorlalte state membre si Comisiei proiectele de reglementari tehnice nationale [in timp ce organismele nationale de standardizare (ONS) au obligatia de a notifica proiectele de standarde nationale (4) Comisiei, organizatiilor europene de standardizare (OES) si celorlalte organisme nationale de standardizare]. In perioada de asteptare, reglementarile tehnice in cauza nu pot fi adoptate, ceea ce ofera Comisiei si celorlalte state membre posibilitatea de a reactiona. In absenta reactiilor in decursul perioadei de asteptare initiale de trei luni, proiectele de reglementari tehnice pot fi adoptate. In schimb, daca sunt emise obiectii, se instituie o noua perioada de asteptare de trei luni.

Perioada de asteptare dureaza douasprezece luni in cazul in care exista o propunere a Uniunii de act de armonizare in domeniul in cauza. Cu toate acestea, perioada de asteptare nu se aplica daca un stat membru este obligat sa instituie urgent o reglementare tehnica in scopul de a proteja sanatatea publica sau siguranta, animalele sau plantele.

1.1.2. RECUNOASTERE RECIPROCĂ

In afara initiativelor legislative destinate sa previna noi obstacole si sa promoveze libera circulatie a marfurilor, a fost
avuta in vedere, de asemenea, aplicarea sistematica a principiului recunoasterii reciproce consacrat in dreptul UE.
Reglementarile tehnice nationale intra sub incidenta articolelor 34-36 din Tratatul privind Functionarea Uniunii Europene (TFUE), care interzic restrictiile cantitative sau masurile cu efect echivalent. Jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene, in special cauza 120/78 (cauza „Cassis de Dijon” (5)), furnizeaza elementele-cheie privind recunoasterea reciproca. Efectul acestei jurisprudente este urmatorul:

— Produsele fabricate sau comercializate legal intr-un stat membru trebuie, in principiu, sa poata circula liber pe intreg teritoriul Uniunii Europene daca produsele respective respecta niveluri de protectie echivalente celor impuse de statul membru de destinatie.

— In absenta unei legislatii de armonizare a Uniunii, statele membre sunt libere sa legifereze pe teritoriul lor, sub rezerva respectarii normelor din tratat cu privire la libera circulatie a marfurilor (articolele 34-36 din TFUE).

— Obstacolele in calea liberei circulatii care rezulta din diferentele dintre legislatiile nationale nu pot fi acceptate decat daca masurile nationale:

— sunt indispensabile pentru a raspunde unor cerinte imperative (de exemplu, sanatatea, siguranta, protectia
consumatorilor, protectia mediului);
— servesc unui scop legitim care justifica incalcarea principiului liberei circulatii a marfurilor; si
— pot fi justificate in raport cu scopul legitim si sunt proportionale cu obiectivele.

Pentru a ajuta la punerea in aplicare a acestor principii, Parlamentul European si Consiliul au adoptat, in cadrul „pachetului bunuri” din 2008, Regulamentul (CE) nr. 764/2008 din 9 iulie 2008 de stabilire a unor proceduri de aplicare a anumitor norme tehnice nationale pentru produsele comercializate in mod legal in alt stat membru si de abrogare a Deciziei nr. 3052/95/CE (6).

Cu toate acestea, desi are o contributie insemnata la libera circulatie a marfurilor in cadrul pietei unice, principiul recunoasterii reciproce nu poate solutiona toate problemele si, astfel cum se subliniaza in raportul „Monti” (7), chiar si la ora actuala exista loc pentru mai multa armonizare.

1.1.3. „NOUA ABORDARE” SI „ABORDAREA GLOBALĂ”

Cauza „Cassis de Dijon” este bine cunoscuta nu numai pentru rolul important pe care l-a jucat in promovarea principiului recunoasterii reciproce, ci si pentru rolul sau crucial in ceea ce priveste modificarea abordarii UE in materie de armonizare tehnica, sub trei aspecte fundamentale:

— afirmand ca statele membre nu puteau justifica interdictia sau limitarea comercializarii de produse provenind din alte state membre decat pe baza unei neconformitati cu „cerintele esentiale”, Curtea a lansat un proces de reflectie cu
privire la continutul viitoarei legislatii de armonizare: dat fiind ca nerespectarea cerintelor neesentiale nu ar putea justifica limitarea comercializarii unui produs, nu mai este necesar ca astfel de cerinte neesentiale sa figureze in textele de armonizare ale UE. Aceasta constatare a deschis calea catre noua abordare si catre procesul de reflectie care decurge de aici cu privire la continutul unei cerinte esentiale si la maniera de formulare a acesteia, astfel incat sa
se poata demonstra respectarea conformitatii;

— afirmand acest principiu, Curtea nu doar a atribuit, in mod clar, autoritatilor nationale responsabilitatea de a demonstra neconformitatea produselor cu cerintele esentiale, ci, de asemenea, a ridicat problema mijloacelor adecvate de a demonstra respectarea conformitatii in mod proportional;

— constatand ca statele membre erau obligate sa accepte produse provenite din alte state membre cu exceptia cazurilor in care conditiile erau bine definite, Curtea a identificat un principiu juridic, dar nu a prezentat mijloacele pentru a instaura increderea in produse, fapt care ar putea incuraja autoritatile sa accepte produse pentru care nu pot oferi garantii. Astfel a rezultat necesitatea de a elabora o politica privind evaluarea conformitatii.

Tehnica legislativa adoptata in cadrul noii abordari si aprobata, la 7 mai 1985, de Consiliul de Ministri in rezolutia sa
referitoare la o noua abordare in materie de armonizare tehnica si de standardizare (8) a constituit urmarea legislativa logica a cauzei „Cassis de Dijon”. Aceasta tehnica de reglementare a instituit urmatoarele principii:

— armonizarea legislativa ar trebui limitata la cerintele esentiale (de preferinta in materie de performanta sau de functionalitate) pe care trebuie sa le respecte produsele introduse pe piata UE pentru a beneficia de libera circulatie in cadrul UE;

— specificatiile tehnice pentru produsele care respecta cerintele esentiale stabilite in legislatie trebuie enuntate in standarde armonizate care pot fi aplicate in paralel cu legislatia;

— produsele fabricate in conformitate cu standardele armonizate beneficiaza de o prezumtie de conformitate cu cerintele esentiale corespunzatoare cuprinse in legislatia aplicabila si, in unele cazuri, producatorul poate beneficia de o procedura de evaluare a conformitatii simplificata (este vorba, in numeroase cazuri, despre declaratia de conformitate a producatorului, acceptata acum cu mai multa usurinta de autoritatile publice ca urmare a faptului ca exista legislatia privind raspunderea pentru produsele cu defect (9));

— aplicarea unor standarde armonizate sau a altor standarde ramane un demers voluntar, iar producatorul are intotdeauna libertatea de a aplica alte specificatii tehnice pentru a se conforma cerintelor (cu toate acestea, produca­torului ii revine sarcina de a demonstra ca astfel de specificatii tehnice raspund nevoilor cerintelor esentiale, cel mai adesea printr-un proces care implica o parte terta in calitate de organism de evaluare a conformitatii).

Functionarea legislatiei de armonizare a Uniunii in temeiul noii abordari impune ca standardele armonizate sa ofere un nivel de protectie garantat in ceea ce priveste cerintele esentiale stabilite de legislatie. Aceasta constituie una dintre principalele preocupari ale Comisiei in procesul sau de elaborare a unei politici in favoarea unui proces si a unei infrastructuri de standardizare solide la scara europeana. Regulamentul (UE) nr. 1025/2012 privind standardizarea europeana (10) ofera Comisiei posibilitatea de a invita, dupa consultarea statelor membre, organizatiile europene de standardizare sa elaboreze standarde armonizate si stabileste proceduri care permit evaluarea standardelor armonizate si contestarea acestora.

Intrucat noua abordare impune ca unele cerinte esentiale comune sa devina obligatorii prin lege, o astfel de abordare nu este adecvata decat in cazurile in care este posibil sa se faca o distinctie intre cerintele esentiale si specificatiile tehnice.

De asemenea, in masura in care domeniul de aplicare al unor astfel de acte legislative este legat de risc, gama larga de produse acoperite trebuie sa fie suficient de omogena pentru ca cerintele esentiale comune sa fie aplicabile. Categoria de produse sau pericolele trebuie, de asemenea, sa se preteze la standardizare.

Principiile noii abordari au reprezentat bazele unei standardizari europene in sprijinul legislatiei de armonizare a Uniunii. In prezent, rolul standardelor armonizate si responsabilitatile organizatiilor europene de standardizare sunt definite in Regulamentul (UE) nr. 1025/2012, precum si in legislatia relevanta de armonizare a Uniunii.

Principiul recurgerii la standarde in ceea ce priveste reglementarile tehnice a fost adoptat, de asemenea, de Organizatia Mondiala a Comertului (OMC). In Acordul privind barierele tehnice in calea comertului (BTC), aceasta incurajeaza utilizarea de standarde internationale (11).

Negocierea primelor texte UE de armonizare ale Uniunii pe baza noii abordari a evidentiat imediat faptul ca definirea unor cerinte esentiale si elaborarea unor standarde armonizate nu erau suficiente pentru a instaura nivelul de incredere necesar intre statele membre si ca era indispensabila conceperea unei politici si a unor instrumente de evaluare a conformitatii adecvate si orizontale. Acest lucru s-a realizat in paralel cu adoptarea directivelor (12).

In consecinta, Consiliul a adoptat, in 1989 si 1990, o rezolutie privind abordarea globala, precum si Decizia 90/683/CEE (actualizata si inlocuita de Decizia 93/465/CEE) (13) care stabilea orientarile generale si procedurile detaliate in materie de evaluare a conformitatii. In prezent, aceste acte au fost abrogate si inlocuite de Decizia nr. 768/2008/CE din 9 iulie 2008 privind un cadru comun pentru comercializarea produselor (14).

Aceste instrumente politice s-au axat, in principal, pe elaborarea unor instrumente comune de evaluare a conformitatii cu aplicare generala (atat in domeniile reglementate, cat si in cele nereglementate).

Politica privind standardizarea produselor a fost elaborata initial pentru a garanta ca standardele stabilesc specificatii tehnice cu care putea fi demonstrata conformitatea. Cu toate acestea, la cererea Comisiei, CEN si CENELEC au adoptat seria de standarde EN 45000 care viza definirea competentei partilor terte care intervin in evaluarea conformitatii. De atunci, aceasta serie a devenit seria armonizata de standarde EN ISO/IEC 17000. In temeiul directivelor de tip „noua abordare”, a fost instituit un mecanism prin care autoritatile nationale notificau partile terte pe care le-au desemnat sa realizeze evaluari ale conformitatii utilizand standardele respective.

Pe baza documentelor ISO/IEC, Consiliul a elaborat, in deciziile sale, proceduri de evaluare a conformitatii consolidate si a stabilit normele pentru selectarea si utilizarea acestora in directive (module). Aceste module sunt definite astfel incat sa faciliteze selectarea lor dintr-o gama de proceduri, de la cele mai usoare („control intern al fabricatiei”) pentru produse simple sau produse care nu prezinta neaparat riscuri grave, la cele mai complete (asigurare completa a calitatii cu examinare UE a proiectului) in cazul unor riscuri mai grave sau al unor produse/tehnologii mai complexe. Pentru a face fata proceselor moderne de fabricatie, modulele prevad atat procese de evaluare a conformitatii produselor, cat si procese de evaluare a controlului calitatii, lasand legiuitorul sa decida cu privire la procesele cele mai adecvate pentru fiecare sector, in masura in care, de exemplu, nu este neaparat eficace sa se prevada o certificare individuala pentru fiecare produs fabricat in masa. Pentru a consolida transparenta si eficacitatea modulelor si la cererea Comisiei, seria de standarde ISO 9001 privind asigurarea calitatii a fost armonizata la nivel european si integrata in module. Astfel, operatorii economici care recurg la aceste instrumente in politicile de control al calitatii pe care le pun in aplicare in mod voluntar cu scopul de a-si ameliora imaginea pe piata in materie de calitate pot beneficia de utilizarea acelorasi instrumente in sectoarele reglementate.

Toate aceste initiative diferite au vizat in mod direct consolidarea evaluarii conformitatii produselor anterior comercializarii lor. In paralel cu aceste initiative, Comisia, in stransa colaborare cu statele membre si cu organismele nationale de acreditare, a instituit in domeniul acreditarii o cooperare la scara europeana pentru a constitui un ultim nivel de control si pentru a consolida credibilitatea partilor terte implicate in evaluarea conformitatii produselor si in asigurarea calitatii. Desi aceasta masura a ramas o initiativa mai mult politica decat legislativa, ea s-a dovedit eficienta, creand prima infrastructura europeana in materie si permitand actorilor europeni sa detina, in acest domeniu, rolul cel mai important la nivel international.

Aceste evolutii au condus la adoptarea a aproximativ 27 de directive inspirate din elementele noii abordari. Desi numarul acestora este net inferior celui al directivelor traditionale adoptate in domeniul produselor industriale (aproximativ 700), domeniul lor vast de aplicare, axat pe riscuri, a permis unor intregi sectoare industriale sa beneficieze de principiul liberei circulatii prin intermediul acestei tehnici legislative.

 

1.2. „NOUL CADRU LEGISLATIV”

1.2.1. CONCEPTUL

Spre sfarsitul anilor 1990, Comisia a initiat un proces de reflectie cu privire la punerea in aplicare eficace a noii abordari. In 2002, a fost lansat un vast proces de consultare si, la 7 mai 2003, Comisia a adoptat o comunicare adresata Consiliului si Parlamentului European care propunea o eventuala revizuire a anumitor elemente din noua abordare. La randul ei, aceasta a condus la Rezolutia Consiliului din 10 noiembrie 2003 privind Comunicarea Comisiei Europene intitulata „Ameliorarea punerii in aplicare a directivelor de tip” noua abordare„” (15).

Consensul cu privire la necesitatea unei actualizari si revizuiri a fost clar si incontestabil. Principalele elemente care trebuiau examinate au fost, de asemenea, clare: coerenta si omogenitatea globale, procesul de notificare, acreditarea, procedurile (modulele) de evaluare a conformitatii, marcajul CE si supravegherea pietei (inclusiv revizuirea procedurilor privind clauza de salvgardare).

Un regulament si o decizie care faceau parte din „pachetul Ayral cu privire la marfuri” (16) au fost adoptate la 9 iulie
2008 de Parlamentul European si de Consiliu (17).

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 si Decizia nr. 768/2008/CE au reunit, in noul cadru legislativ (NCL), toate elementele necesare functionarii eficace a unui cadru de reglementare cuprinzator cu scopul de a se garanta, pe de o parte, siguranta produselor industriale si a conformitatii acestora cu cerintele adoptate pentru a proteja diferitele interese publice si, pe de alta parte, functionarea corecta a pietei unice.

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 a instituit temeiul juridic pentru acreditarea si supravegherea pietei si a consolidat semnificatia marcajului CE, completand astfel lacunele existente. Decizia nr. 768/2008/CE a actualizat, a armonizat si a consolidat diversele instrumente tehnice la care recurgea deja legislatia existenta de armonizare a Uniunii (si nu doar directivelor de tip „noua abordare”): definitiile, criteriile pentru desemnarea si notificarea organismelor de evaluare a conformitatii, normele care reglementeaza procesul de notificare, procedurile (modulele) de evaluare a conformitatii si normele care reglementeaza utilizarea acestora, mecanismele de salvgardare, responsabilitatile operatorilor economici si cerintele in materie de trasabilitate.

NCL tine cont de existenta tuturor operatorilor economici din lantul de aprovizionare – producatori, reprezentanti autorizati, distribuitori si importatori – si de rolul fiecaruia dintre ei in raport cu produsul respectiv. De acum inainte, importatorul are obligatii clare in ceea ce priveste conformitatea produselor si, atunci cand un distribuitor sau un importator modifica un produs sau il comercializeaza sub numele propriu, acesta devine echivalentul producatorului si, in aceasta calitate, isi asuma responsabilitatile producatorului cu privire la produs.

De asemenea, NCL recunoaste diferitele fatete ale responsabilitatilor asumate de autoritatile nationale: autoritatile de reglementare, autoritatile de notificare, autoritatile responsabile cu supravegherea organismului national de acreditare, autoritatile responsabile cu supravegherea pietei, autoritatile responsabile de controlul produselor care provin din tari terte etc., subliniind faptul ca responsabilitatile depind de activitatile desfasurate.

NCL a modificat orientarea legislatiei UE privind accesul pe piata. Anterior, limbajul adoptat in legislatia de armonizare a Uniunii era concentrat mai mult pe notiunea de „introducere pe piata”, acesta fiind limbajul utilizat in mod traditional in cadrul liberei circulatii a marfurilor, care vizeaza in principal prima punere la dispozitie a unui produs pe piata UE.

Recunoscand existenta unei piete interne unice, NCL pune accentul pe punerea la dispozitie a unui produs, acordand astfel o importanta mai mare etapelor care urmeaza primei puneri la dispozitie a unui produs. Aceasta orientare corespunde, de asemenea, logicii pe care se bazeaza instituirea unor dispozitii ale UE cu privire la supravegherea pietei.

Introducerea conceptului de punere la dispozitie permite identificarea, cu mai multa usurinta, a producatorului in cazul neconformitatii unui produs. Este important de observat faptul ca evaluarea conformitatii se realizeaza prin prisma cerintelor legale aplicabile in momentul primei puneri la dispozitie.

Principala modificare adusa de NCL mediului legislativ al UE a constat in introducerea unei politici cuprinzatoare in
materie de supraveghere a pietei. Aceasta evolutie a modificat semnificativ echilibrul dispozitiilor legislative ale UE: daca anterior acestea vizau, in principal, stabilirea unor cerinte cu privire la un produs care sa fie respectate in momentul introducerii produsului pe piata, in prezent acestea acorda o importanta egala asigurarii respectarii cerintelor pe parcursul intregului ciclu de viata al produselor.

1.2.2. CARACTERUL JURIDIC AL ACTELOR DIN NOUL CADRUL LEGISLATIV SI LEGĂTURA ACESTORA CU ALTE ACTE LEGISLATIVE ALE UE

1.2.2.1. Regulamentul (CE) nr. 765/2008

Regulamentul (CE) nr. 765/2008 impune obligatii clare statelor membre fara a fi necesar ca acestea sa transpuna dispozitiile sale (chiar daca multe dintre state ar putea fi nevoite sa ia masuri la nivel national pentru a-si adapta cadrul juridic). Dispozitiile regulamentului sunt direct aplicabile statelor membre, tuturor operatorilor economici implicati (producatori, distribuitori, importatori), precum si organismelor de evaluare a conformitatii si organismelor de acreditare. De acum inainte, operatorii economici nu au numai obligatii, ci si drepturi directe, a caror respectare o pot revendica in fata instantelor nationale in caz de incalcare a dispozitiilor regulamentului atat de catre autoritatile nationale, cat si de catre alti operatori economici.

In prezenta altor acte legislative ale UE, regulamentul se aplica cu prioritate: a) in temeiul faptului ca este aplicabil in
mod direct, in sensul ca autoritatile nationale si operatorii economici sunt obligati sa aplice ca atare dispozitiile regulamentului (majoritatea celorlalte acte legislative fiind cuprinse in directive) si b) in temeiul principiului lex specialis, conform caruia atunci cand un domeniu este reglementat de doua norme distincte, trebuie sa se aplice, in primul rand, norma cea mai specifica.

In absenta unei legislatii mai specifice referitoare la domeniile care fac obiectul dispozitiilor acestuia, Regulamentul (CE) nr. 765/2008 se va aplica in acelasi timp cu legislatia existenta si in completarea acesteia. Atunci cand legislatia existenta cuprinde dispozitii asemanatoare celor din regulament, va fi necesara examinarea individuala a dispozitiilor corespunzatoare pentru a determina care dintre dispozitii are un caracter mai specific.

In termeni generali, relativ putine texte legislative ale UE contin dispozitii referitoare la acreditare, astfel incat se poate afirma ca Regulamentul (CE) nr. 765/2008 are aplicare generala in domeniu. In ceea ce priveste supravegherea pietei (inclusiv controlul produselor care provin din tari terte), situatia este mai complexa in masura in care anumite acte egislative de armonizare ale Uniunii cuprind diverse dispozitii referitoare la domeniile care intra sub incidenta regulamentului (de exemplu, legislatia privind produsele farmaceutice si dispozitivele medicale, care prevede o procedura specifica in materie de informatii).

1.2.2.2. Decizia nr. 768/2008/CE

Decizia nr. 768/2008/CE este o asa-numita decizie sui generis, insemnand ca aceasta nu se adreseaza unor destinatari anume si, prin urmare, nu este aplicabila in mod direct sau indirect. Aceasta constituie un angajament politic din partea celor trei institutii ale UE care sunt Parlamentul European, Consiliul si Comisia.

In consecinta, pentru ca dispozitiile deciziei sa fie aplicabile in dreptul Uniunii, trebuie sa se faca referire la acestea
expressis verbis (in mod expres) in viitoarea legislatie sau sa fie integrate in respectiva legislatie.

Cele trei institutii s-au angajat, intr-adevar, sa adere si sa recurga, cat mai sistematic posibil, la dispozitiile deciziei
mentionate atunci cand elaboreaza orice fel de act legislativ referitor la produse. Prin urmare, viitoarele propuneri in
materie trebuie examinate avand in vedere decizia respectiva, iar orice propunere care se indeparteaza de continutul
acesteia trebuie justificata corespunzator.

1.2.3. UN SISTEM INTEGRAT

Evolutia tehnicilor legislative ale UE in acest domeniu a fost progresiva, examinarea diferitor aspecte realizandu-se succesiv, iar uneori in paralel, pentru a se ajunge, in final, la adoptarea noului cadru legislativ: cerinte esentiale sau alte cerinte legale, standardizarea produselor, standarde si norme referitoare la competenta organismelor de evaluare a conformitatii si la acreditare, standarde privind controlul calitatii, proceduri de evaluare a conformitatii, marcajul CE, politica in materie de acreditare si, recent, politica privind supravegherea pietei, inclusiv controlul produselor provenind din tari terte.

Noul cadru legislativ constituie, in prezent, un sistem complet care reuneste diferitele elemente care trebuie sa fie examinate, in cadrul legislatiei cu privire la siguranta produselor, printr-un instrument legislativ coerent si cuprinzator care sa poata fi utilizat in toate sectoarele industriei si chiar dincolo de acestea (politicile care au legatura cu mediul si cu sanatatea se sprijina, de asemenea, pe unele dintre aceste elemente), de fiecare data cand se impune recurgerea la legislatia UE.

In acest sistem, legislatia trebuie sa stabileasca nivelurile obiectivelor de protectie publica pentru produsele in cauza, precum si caracteristicile fundamentale in materie de siguranta. De asemenea, trebuie sa defineasca obligatiile si cerintele pentru operatorii economici, sa stabileasca – daca este cazul – nivelul de competenta al organismelor terte de evaluare a conformitatii responsabile cu evaluarea produselor sau a sistemelor de control al calitatii si sa stabileasca mecanismele de control pentru organismele respective (notificare si acreditare). Legislatia mai trebuie sa defineasca procesele adecvate de evaluare a conformitatii care trebuie aplicate (si anume modulele, care cuprind, de asemenea, declaratia de conformitate a producatorului) si, in fine, trebuie sa stabileasca mecanismele adecvate (interne si externe) de supraveghere a pietei pentru a garanta functionarea eficace si nestingherita a instrumentului legislativ in integralitatea sa.

Toate aceste elemente diferite sunt legate intre ele, functioneaza impreuna si sunt complementare, formand un lant al calitatii la nivelul UE (18). Calitatea produsului depinde de calitatea fabricatiei, care, in numeroase cazuri, este influentata de calitatea testelor realizate de organismele interne sau externe, care depinde de calitatea proceselor de evaluare a conformitatii, care depinde de calitatea organismelor care, la randul sau, depinde de calitatea controalelor acestora din urma, care este tributara calitatii notificarii sau acreditarii; intregul sistem depinde de calitatea supravegherii pietei si a controalelor aplicate produselor care provin din tari terte.
Toate aceste elemente ar trebui sa fie vizate integral, intr-un mod sau altul, de orice act legislativ al UE care are legatura cu siguranta produselor. Daca o singura veriga este absenta sau nu functioneaza bine, forta si eficacitatea intregului „lant al calitatii” pot fi compromise.

1.3. DIRECTIVA PRIVIND SIGURANTA GENERALĂ A PRODUSELOR

Directiva 2001/95/CE (19) privind siguranta generala a produselor (DSGP) are scopul de a garanta, in intreaga UE, un nivel ridicat de siguranta pentru bunurile de consum care nu intra sub incidenta unei legislatii UE de armonizare sectoriala. DSGP completeaza, de asemenea, in anumite privinte, dispozitiile legislatiei sectoriale. Principala dispozitie a DSGP se refera la obligatia producatorilor de a introduce pe piata numai produse sigure (20). DSGP prevede, de asemenea, o serie de dispozitii privind supravegherea pietei, avand drept scop garantarea unui nivel ridicat al protectiei sanatatii si sigurantei consumatorilor.

DSGP a instituit sistemul de alerta rapida care este utilizat in cazul produselor nealimentare periculoase (RAPEX, sistem de alerta rapida) intre statele membre si Comisie. Sistemul de alerta rapida permite autoritatilor implicate sa fie informate rapid cu privire la existenta unor produse periculoase. In anumite conditii, se poate face schimb de notificari prin sistemul de alerta rapida si cu tari terte. In cazul unor produse cu riscuri grave pentru sanatatea si siguranta consumatorilor din mai multe state membre, DSGP prevede posibilitatea luarii de catre Comisie a unor decizii temporare cu privire la unele masuri adoptate la nivelul intregii Uniuni, denumite „masuri de urgenta”. In anumite conditii, Comisia poate adopta o decizie oficiala (valabila un an, dar cu posibilitatea de reinnoire pentru aceeasi perioada) care sa le impuna statelor membre sa limiteze sau sa interzica comercializarea unui produs care prezinta un risc grav pentru sanatatea si siguranta consumatorilor. Sistemul de alerta rapida a fost ulterior extins prin Regulamentul (CE) nr. 765/2008, astfel incat sa se aplice tuturor produselor industriale armonizate indiferent de utilizatorul final (adica si produselor profesionale), precum si produselor care prezinta riscuri pentru alte interese protejate decat sanatatea si siguranta, de exemplu, riscuri pentru mediu.

1.4. LEGISLATIA PRIVIND RĂSPUNDEREA PENTRU PRODUSELE CU DEFECT

Conceptul de producator, in conformitate cu legislatia de armonizare a Uniunii si astfel cum este prezentat in noul cadru legislativ, difera de conceptul mentionat de Directiva 85/374/CEE privind raspunderea pentru produsele de consum cu defect (21). In cazul acesteia din urma, conceptul de „producator” (22) acopera un numar mai mare de persoane si persoane diferite fata de conceptul de „producator” mentionat de noul cadru legislativ.
Se poate initia o actiune pe plan juridic sau administrativ impotriva oricarei persoane din lantul de furnizare sau de distributie care poate fi considerata responsabila pentru un produs neconform. Este cazul in special atunci cand producatorul este stabilit in afara Uniunii. Directiva privind raspunderea pentru produsele cu defect acopera intregul domeniu al bunurilor mobile (23) si energia electrica, precum si materiile prime si partile componente ale produselor finite. Serviciile ca atare sunt excluse, in prezent, din domeniul de aplicare. In al doilea rand, directiva se aplica numai produselor care prezinta defecte, si anume produselor care nu ofera siguranta la care, in mod legitim, se poate astepta cineva. Faptul ca un produs este impropriu pentru destinatia sa nu este suficient. Directiva se aplica numai daca un produs prezinta un defect in ceea ce priveste siguranta. Faptul ca ulterior se fabrica un produs mai bun nu inseamna ca modelele mai vechi sunt defectuoase.

Raspunderea, si anume obligatia de a plati pentru daune, ii revine producatorului, care este fie producatorul unui produs finit sau al unei parti componente a unui produs finit, fie producatorul unei materii prime sau orice persoana care se prezinta ca producator (de exemplu, aplicandu-si marca). Importatorii care introduc pe piata Uniunii produse provenind din tari terte sunt toti considerati producatori, in temeiul directivei privind raspunderea pentru produsele cu defect. Daca producatorul nu poate fi identificat, fiecare furnizor al produsului va fi considerat raspunzator, in cazul in care acesta nu indica victimei, intr-un termen rezonabil, identitatea producatorului sau a celui care i-a furnizat produsul. Daca mai multe persoane sunt raspunzatoare pentru acelasi prejudiciu, raspunderea acestora este solidara. Producatorul este obligat sa repare prejudiciile cauzate de produsul cu defect persoanelor (deces, leziuni corporale) si proprietatii private (bunuri pentru folosire privata). Cu toate acestea, directiva nu vizeaza prejudiciile mai mici de 500 EUR (24) per incident cauzate bunurilor. Dreptul national poate reglementa repararea unor prejudicii nemateriale cum ar fi durerea si suferinta). Directiva nu are ca obiect distrugerea produsului defectuos propriu-zis, astfel incat din directiva privind raspunderea pentru produsele cu defect nu decurge nicio obligatie de compensare a unei astfel de pierderi. Aceasta nu aduce atingere dispozitiilor din dreptul national.

Directiva privind raspunderea pentru produsele cu defect permite statelor membre sa stabileasca, pentru incidente in serie, un plafon financiar fixat la o suma minima de 70 de milioane EUR (25). Cu toate acestea, majoritatea statelor membre nu au utilizat aceasta posibilitate.

Producatorul nu este raspunzator, in mod automat, pentru prejudiciile cauzate de un produs. Victima, indiferent daca este cumparatorul sau utilizatorul produsului cu defect, trebuie sa-si revendice drepturile pentru a obtine compensatia. Victimele nu vor fi despagubite decat daca dovedesc ca au suferit prejudiciul respectiv, ca produsul a fost defect si ca produsul respectiv a cauzat prejudiciul. Daca victima contribuie la cauzarea prejudiciului, raspunderea producatorului poate fi redusa sau chiar eliminata. Cu toate acestea, victimele nu sunt obligate sa demonstreze ca producatorul a dat dovada de neglijenta, intrucat directiva privind raspunderea pentru produsele cu defect se bazeaza pe principiul raspunderii fara culpa. Astfel, producatorul nu va fi exonerat de raspunderea sa chiar daca demonstreaza ca nu a dat dovada de neglijenta, ca actiunea sau omisiunea unui tert a contribuit la prejudiciul cauzat, ca a respectat normele in vigoare sau ca produsul sau a fost testat. Producatorul nu va trebui sa plateasca despagubiri daca dovedeste ca:

— nu a introdus produsul pe piata (de exemplu, in cazul in care produsul a fost furat);
— produsul nu era defect in momentul introducerii pe piata (prin urmare, dovedeste ca defectul a fost cauzat ulterior);
— produsul nu a fost fabricat pentru vanzare sau distribuire in scop economic;
— defectul se datoreaza conformitatii produsului cu reglementari obligatorii impuse de autoritatile publice (care exclud standardele nationale, europene si internationale) (26);
— stadiul cunostintelor stiintifice si tehnice in momentul introducerii produsului pe piata nu a permis detectarea
prezentei defectului (riscurile de dezvoltare ca mijloc de aparare) (27); sau
— atunci cand producatorul intervine in calitate de subcontractant, defectul este imputabil fie proiectarii produsului finit, fie instructiunilor eronate primite de la producatorul produsului finit.

La zece ani dupa introducerea pe piata a produsului, producatorul inceteaza sa mai fie raspunzator, cu exceptia cazului in care exista actiuni in justitie pendinte. In plus, victima trebuie sa introduca o actiune in justitie in termen de trei ani de la prejudiciu, daca se cunosc defectul si identitatea producatorului. Nu se poate accepta nicio exonerare de raspundere in ceea ce priveste victima.

Directiva privind raspunderea pentru produsele cu defect nu impune ca statele membre sa abroge un alt act legislativ
privind raspunderea. In aceasta privinta, regimul directivei vine sa completeze normele nationale existente in materie de raspundere. Victimei ii revine sarcina de a alege temeiul juridic pe care sa isi bazeze actiunea.

1.5. DOMENIUL DE APLICARE A GHIDULUI

Prezentul ghid acopera produsele nealimentare si neagricole desemnate ca produse industriale sau ca produse destinate consumului sau unei utilizari profesionale. Pe tot parcursul documentului, legislatia in domeniu care se refera la astfel de produse va fi evocata ca legislatie de armonizare a Uniunii, ca legislatie de armonizare sectoriala a Uniunii sau ca acte de armonizare ale Uniunii.

Noul cadru legislativ consta intr-un corpus de documente juridice. In special, Decizia nr. 768/2008/CE prevede elemente, puse in aplicare partial sau integral in legislatia UE de armonizare a Uniunii privind produsele, care raspund diferitor considerente de interes public. Prezentul ghid furnizeaza o orientare cu privire la punerea in aplicare a dispozi­tiilor si a conceptelor stabilite in noul cadru legislativ (28). In cazul in care apar divergente sau dispozitii specifice unui produs, prezentul ghid trimite la ghiduri sectoriale, disponibile pentru majoritatea actelor legislative sectoriale de armonizare ale Uniunii.

Prezentul ghid are obiectivul ambitios de a explica in detaliu diferitele elemente ale noului cadru legislativ si de a contribui la o mai buna intelegere globala a sistemului, astfel incat sa garanteze o punere in aplicare a legislatiei care sa fie corecta si, prin urmare, eficace pentru protectia intereselor publice precum sanatatea si siguranta, consumatorii, mediul si siguranta publica, si care sa favorizeze buna functionare a pietei interne pentru operatorii economici. De asemenea, ghidul promoveaza realizarea obiectivelor politicii privind o mai buna reglementare a Comisiei, contribuind la elaborarea unei legislatii mai cuprinzatoare, mai coerente si mai proportionale.

Fiecare dintre capitolele care urmeaza trebuie citit in lumina explicatiilor furnizate mai sus, cu alte cuvinte in functie de contextul general si impreuna cu celelalte capitole, deoarece acestea sunt legate intre ele si nu trebuie sa fie luate izolat.

Prezentul ghid se refera, in principal, la legislatia Uniunii cu privire la:
— restrictiile de utilizare a anumitor substante periculoase in echipamentele electrice si electronice (Directiva 2011/65/UE);
— aparatele consumatoare de combustibili gazosi (Directiva 2009/142/CE);
— cerintele in materie de proiectare ecologica aplicabile produselor cu impact energetic (Directiva 2009/125/CE);
— recipientele simple sub presiune (Directiva 2009/105/CE si Directiva 2014/29/UE);
— siguranta jucariilor (Directiva 2009/48/CE);
— echipamentele electrice destinate utilizarii in cadrul unor anumite limite de tensiune (Directiva 2006/95/CE si Directiva 2014/35/UE);
— echipamentele tehnice (Directiva 2006/42/CE);
— compatibilitatea electromagnetica (Directiva 2004/108/CE si Directiva 2014/30/UE);
— mijloacele de masurare (Directiva 2004/22/CE si Directiva 2014/32/UE);
— aparatele de cantarit cu functionare neautomata (Directiva 2009/23/CE si Directiva 2014/31/UE);
— instalatiile pe cablu care transporta persoane (Directiva 2000/9/CE);
— echipamentele radio si echipamentele terminale de telecomunicatii (Directiva 1999/5/CE si Directiva
2014/53/UE);
— dispozitivele medicale active implantabile (Directiva 90/385/CEE);
— dispozitivele medicale (Directiva 93/42/CEE);
— dispozitivele medicale pentru diagnostic in vitro (Directiva 98/79/CE);
— echipamentele sub presiune (Directiva 97/23/CE si Directiva 2014/68/UE);
— echipamentele sub presiune transportabile (Directiva 2010/35/UE);
— generatoarele de aerosoli (Directiva 75/324/CEE, cu modificarile ulterioare);
— ascensoarele (Directiva 95/16/CE si Directiva 2014/33/UE);
— ambarcatiunile de agrement (Directiva 94/25/CE si Directiva 2013/53/UE);
— echipamentele si sistemele de protectie destinate utilizarii in atmosfere potential explozive (Directiva 94/9/CE si Directiva 2014/34/UE);
— explozivii de uz civil (Directiva 93/15/CEE si Directiva 2014/28/UE);
— articolele pirotehnice (Directiva 2013/29/UE);
— etichetarea pneurilor [Regulamentul (CE) nr. 1222/2009];
— echipamentul individual de protectie (Directiva 89/686/CEE);
— echipamentele marine (Directiva 96/98/CE si Directiva 2014/90/UE);
— zgomotul emis de echipamentele utilizate in exterior (Directiva 2000/14/CE);
— emisiile de la echipamentele mobile fara destinatie rutiera (Directiva 97/68/CE, cu modificarile ulterioare);
— etichetarea consumului de energie (Directiva 2010/30/UE).

Cu toate acestea, elementele care figureaza in prezentul ghid ar putea fi relevante pentru alte acte legislative de
armonizare ale Uniunii al caror domeniu de aplicare depaseste produsele industriale. Acest lucru este valabil in special pentru diferitele definitii cuprinse in ghid, precum si pentru capitolele care se refera la standardizare, evaluarea conformitatii, acreditare si supravegherea pietei. Desi nu este nici corect, nici de dorit sa se intocmeasca o lista exhaustiva a actelor legislative relevante, o lista mai cuprinzatoare a actelor legislative in cauza este furnizata in anexa I.

Prezentul ghid nu isi propune sa vizeze:
— Directiva privind siguranta generala a produselor (29). Serviciile Comisiei au elaborat documente de orientare specifice cu privire la aplicarea practica a DSGP (30);
— legislatia Uniunii privind vehiculele cu motor, produsele pentru constructii, REACH si substantele chimice.

VEZI ALTE CAPITOLE ALE GHIDULUI ALBASTRU

NOTE:

(2) Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Parlamentului European si al Consiliului din 9 iulie 2008 de stabilire a cerintelor de acreditare si de supraveghere a pietei in ceea ce priveste comercializarea produselor si de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 339/93 si Decizia 768/2008/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 9 iulie 2008 privind un cadru comun pentru comercializarea produselor si de abrogare a Deciziei 93/465/CEE a Consiliului.
(3) In prezent inlocuita prin Directiva (UE) 2015/1535 a Parlamentului European si a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informatii in domeniul reglementarilor tehnice si al normelor privind serviciile societatii informationale (JO L 241, 17.9.2015, p. 1).
(4) Incepand de la 1.1.2013 si in conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1025/2012, fiecare organism de standardizare national are obligatia de a pune la dispozitia publicului programul sau de lucru si de a notifica existenta acestuia celorlalte organisme nationale de standardizare, organizatiei europene de standardizare si Comisiei.

(5) Hotararea Curtii de Justitie din 20 februarie 1979 – Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. Cauza 120/78. Rapoartele Curtii Europene 1979, pagina 649.
(6) JO L 218, 13.8.2008, p. 21.
(7) http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/docs/monti_report_final_10_05_2010_ro.pdf.

(8) JO C 136, 4.6.1985, p. 1.
(9) Pentru mai multe detalii cu privire la legislatia privind raspunderea pentru produsele cu defect, a se vedea sectiunea 1.4.
(10) JO L 316, 14.11.2012, p. 12.
(11) Articolul 2.4 din Acordul BTC al OMC.
(12) Initial, legislatia adoptata conform tehnicii de tip „noua abordare” a fost, in esenta, sub forma de directive.

(13) Decizia 93/465/CEE a Consiliului din 22 iulie 1993 privind modulele diverselor faze ale procedurilor de evaluare a conformitatii si normele de aplicare si utilizare a marcii de conformitate CE, care sunt propuse spre a fi utilizate in cadrul directivelor de armonizare tehnica (JO L 220, 30.8.1993, p. 23).
(14) JO L 218, 13.8.2008, p. 82.
(15) JO C 282, 25.11.2003, p. 3.

(16) Astfel denumit de Parlamentul European in memoria lui Michel Ayral, directorul din cadrul Directiei Generale Intreprinderi si Industrie responsabil cu elaborarea pachetului.
(17) JO L 218, 18.8.2008.

(18) Cuvantul „calitate” este utilizat pentru a desemna nivelul de siguranta si alte obiective de politica publica care sunt vizate de legislatia de armonizare a Uniunii. A nu se confunda cu intelesul cuvantului „calitate” in context comercial, care permite diferentierea intre diferitele niveluri de calitate a produselor.

(19) JO L 11, 15.1.2002, p. 4.
(20) Orientari specifice privind aplicarea practica a DSGP sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/consumers/safety/prod_legis/index_en.htm.
(21) JO L 210, 7.8.1985, p. 29.
(22) A se vedea articolul 3 din Directiva 85/374/CEE.
(23) Pentru comparatie, o legislatie de armonizare a Uniunii se poate aplica „bunurilor mobile” cum ar fi echipamentele electronice, echipamentele de protectie individuala etc. sau „bunurilor imobile” (de exemplu, un ascensor dupa integrarea intr-un bun imobil).

(24) Echivalenta in moneda nationala se calculeaza la cursul de schimb din data de 25 iulie 1985.
(25) Echivalenta in moneda nationala se calculeaza la cursul de schimb din data de 25 iulie 1985.
(26) In consecinta, desi standardele armonizate ofera o prezumtie de conformitate, ele nu scutesc de raspundere, dar pot reduce probabilitatea producerii de daune. In ceea ce priveste utilizarea de standarde armonizate si prezumtia de conformitate, a se vedea punctul 4.1.2.
(27) Conform Curtii de Justitie (cauza C-300/95), acest lucru trimite la un stadiu obiectiv al cunostintelor, in ceea ce priveste nu numai standardele de siguranta in vigoare intr-un sector specific, ci si orice standard avansat despre care se presupune ca producatorul era informat si ca era accesibil acestuia. Principiul raspunderii pentru riscuri de dezvoltare nu se aplica decat in doua state membre.

(28) Decizia nr. 768/2008/CE si Regulamentul (CE) nr. 765/2008.

(29) Cu toate acestea, exista trimiteri la DSGP in legatura cu situatii specifice cum ar fi produsele de ocazie.
(30) http://ec.europa.eu/consumers/safety/prod_legis/index_en.htm.

Sursa: „Ghidul albastru” din 2016 referitor la punerea in aplicare a normelor UE privind produsele (http://ec.europa.eu)

VEZI CUPRINS GHID ALBASTRU